地方自治

「地方自治」分野に関する補足

この著述は、教養試験のみで地方公務員採用一次試験に挑戦する若者を対象としている。
「地方自治」という分野については、まずは教養試験科目である『政治・経済』で学ぶことになる。そこで触れられる基礎的な内容については割愛する。具体的には『団体自治と住民自治』『自治事務と法定受託事務』『普通地方公共団体と特別地方公共団体』などである。

ここでは、専門試験科目の中から『行政法』の一分野である『地方自治法』や憲法などの「地方自治」に関する項目および時事的な内容を、市役所試験用にダイジェストして、記述する。もちろんこの著述は教科書ではないので基礎項目は割愛し(たとえば首長や議員の任期が4年だといったこと)、注意すべき項目のみ示した。

これら記述に当って、饗庭はまず2つの軸でまとめた。「首長(しゅちょう、くびちょうと読む場合もある)」と「住民」である。これらの軸に加え、いくつかの項目を補足的に付する。




    首長


<1>
地方公共団体の首長(=知事・市町村長)は、地方公共団体の議会と対等な関係にあるが、いくつかの権限について注意すべきことがある。


① 議会を招集する権限をもっているのは首長である。

 ~ ただし、毎年定期的に開かれる定例会は条例で定める回数を招集しなければならない。一方、あらかじめ告示された特定の案件を審議する臨時会は首長が必要と認めた場合に招集されるが、議長や議員から所定の手続きを踏まえたうえでの請求があった場合、首長は請求のあった日から20日以内に必ず臨時会を招集しなければならない。


② 予算案は首長の専権事項であり、議員は発案できない。

 ~ それ以外なら、議員定数の12分の1以上の賛成を得たうえで議員が議案を提出することができる。また、首長や議員以外に議会の委員会(=常任委員会・議会運営委員会・特別委員会)も議案を提出できる。
→ 首長が提出した予算案について、議会は増額修正なら議決することができると地方自治法で明文化されているが、首長の予算提出の権限まで侵すことはできない。


③ 首長は議会の議決や選挙に対して、再度の審議および議決などを要求する拒否権をもっている(=再議)。

 ~ 一般的な拒否権は議会における条例の制定改廃、予算に関する議決について首長に異議があるときに、その10日以内に発動される。(特別拒否権なるものもあるが割愛)
 → 再議の結果、出席議員の3分の2以上の賛成が無ければ、その議案は廃案となる。


④ 首長は議会から不信任議決を受けた場合、10日以内に議会を解散することができる(解散しない場合は失職→首長選挙)。
  ↑
 そもそも不信任議決は、議員数の3分の2以上が出席した上で、その4分の3以上の者が同意が必要となる。つまり、(3分の2)×(4分の3)で、議員の半数が結果的に不信任を突きつけたことになる。
  ↓
 議会解散の場合、議員選挙を経て新たな議会が開かれる。選挙で首長を支持する候補者が勝てず、新たな議会でもやはり不信任議決が出された場合、首長は失職する。その議決の条件は、議員数の3分の2以上が出席した上で、その過半数から同意を得ることだから、最初の不信任議決よりハードルは低い(当然だが)。


⑤ 首長には、ある一定の条件の下に、議会の権限に属する事項を代わって行うことができる。これを専決処分という。首長は専決処分によって条例を制定することもできる。

 ~ ある一定の条件とは、簡単に言えば議会が機能しない時や緊急の場合である。なお、専決処分を乱発して問題となったものとして鹿児島県阿久根市のケースが有名である。
 ~ この条例とは別に地方公共団体の自主法として規則がある。執行機関が定める規則には首長の規則行政委員会の規則があり、各々その権限に属する事務を処理するために定める。
 ~ この行政委員会と議会の委員会を混同しないように(②参照)。こちらは、教育委員会・選挙管理委員会・人事委員会(公平委員会)・監査委員会(以上、地方自治法上、設置が義務付けられているもの)や公安委員会・収用委員会などのことである。行政委員会は上述の通り規則を定めることができるが、議会へ条例案などの議案を提出することはできない
 ~ 条例には罰則を設けることができる。専決処分が問題となるのもこういう部分である。地方自治法は、条例で2年以下の懲役もしくは禁錮、100万円以下の罰金などの規定を設けることができるとしている。なお、首長が定める規則にも一応罰則を設けることができるが、違反者に5万円以下の過料を課すといった軽いものまでとなっている。



<2>
首長の権限について地方公共団体の財務に関するものの注意点をいくつか挙げる(<1>②も参照)。


① 歳出予算に基づく支払いは、首長が支出命令を会計管理者(一般職の公務員)に出す。首長の支出命令なしに会計管理者が独断で支払いをすることはできない。


② 地方公共団体の一般会計には、予算外の支出や予算超過の支出に充てるための予備費を必ず計上しなければならない。予備費の支出は議会の議決を必要とせず、首長の権限で行うことができる

 ~ ただし、議会の否決した費途に充てることはできない。
 ~ 交通事業・病院事業・水道事業など特定の事業を行うために条例で設けられる特別会計には、予備費を計上しないこともできる。


 ☆財政に関する補足 ~ 地方公共団体の収入には地方税・地方債のほかにも国からの地方交付税や国庫支出金(負担金・委託費・補助金)などがある。地方交付税はその使途が特定されていないが、国庫支出金は限定される。この支出金のうち補助金は、交付・不交付の基準が不明確で、国の都合で交付する・しないが左右されるため、自治体の主体的な行財政運営を阻害するものとして「ひも付き補助金」と呼ばれ、批判の対象となっていた。現在、自治体が国に求めているのはこの補助金の廃止と税源の移譲である。




    住民


① 住民とは、当該地方公共団体の区域内に住所を有する者、つまり生活の本拠を有数する者を指す。住所を有しているのなら、たとえ住民基本台帳に住民登録をしていなくても、各種行政サービスを受けることができる。

 ~ ただ住民登録していなければ、選挙権の行使や一部の住民サービスを受けるのには不便である。
 ~ 住所があれば、法人や外国人も住民として扱われる。


② 住民の直接請求権について、以下にその種類・要件(有権者の連署の数)・請求先を挙げる。
(ア)条例の制定・改正・廃止     〔有権者総数×50分の1以上〕    →首長
(イ)事務の監査請求          〔 同上 〕                →監査委員
(ウ)議会の解散請求          〔有権者総数×3分の1以上(注)〕 →選挙管理委員会
(エ)議員・首長の解職請求      〔 同上 〕                →同上
(オ)副首長や行政委員の解職請求 〔 同上 〕                →首長
(カ)住民監査請求           〔 なし:一人でも可 〕        →監査委員
(→※住民訴訟 〔住民監査請求をした住民〕 →裁判所)
(注:ウの要件は総数40万人以下の場合)

 ~ 地方税の賦課徴収、分担金・使用料・手数料の徴収に関する条例は、直接請求の対象とはならない。


③ 直接請求を受けた後の対応について、上記②の各項に合わせて以下に挙げる。

・②(ア)(オ)→首長が請求を受けた場合は議会にかける。
 → 条例の場合は過半数で議決、委員などの解職請求の場合は議員の3分の2が出席した上での4分の3の同意(つまり、3分の2×4分の3で、議員の半数)でその者は失職ということになる。

・②(ウ)(エ)→選挙管理委員会が請求を受けた場合は住民投票を実施する。
 → 有効投票数の過半数の同意があれば、解散や失職となる。
 ~ このような法定の住民投票以外にも、その他の事項について直接住民の意思を反映させるため、住民投票条例を制定する自治体は増えている。また、自治基本条例(各自治体の憲法のようなもの)や市民参加条例パブリック・コメント制度についての条例など)に住民投票制度を定める自治体も増えている。

・②(イ)(カ)→監査委員が請求を受けた場合は当然監査を行い、その結果を提出・公表する。
 ~ (カ)住民監査請求は、財務会計上の違法ないし不当な行為または職務を怠る事実についてに限定される。
 ~ 監査委員はもちろん、住民から請求が無くとも財務や事務について監査を行っている(=一般監査)。また、住民だけでなく首長や議会からの請求も受け付けている。
 ~ 監査委員は首長が議会の同意を得て選任するため、「身内による監査」という性質を帯びる。その害と限界を補うために外部監査人が置かれる。外部監査人は弁護士や公認会計士・税理士などがその任に就き、監査人と並列的な立場で監査を行う。
  ↓
 ※住民監査請求を行った住民に限って、その住民は、請求したにも拘らず監査委員が監査を行わなかったり、その結果や勧告、それを受けた機関や職員の措置に不服がある場合、住民訴訟を提起することができる。

  ↓

④住民訴訟とは、監査請求をした住民が財務会計上の違法行為(※)などについて差し止め・取り消しなどを求める訴訟である。このうち損害賠償などを請求する場合は、(首長などの個人ではなく)執行機関などの組織を被告とする(2002年改正地方自治法より)。

※裁判所に訴えるので当然、法に違反していると見なされるもののみ取り上げられる。違法とまで行かないが不当な行為であるとされるものは、監査の対象となっても訴訟の対象にはならない。なお、公金支出に関する住民訴訟で違憲判決が出たものとして、1997年(平成9年)の愛媛玉串料事件が有名である。


⑤住民は情報公開条例によって自治体などが持つ情報の開示を要求できる。開示対象は自治体などの職員が組織的に用いたものなら一切を対象とする条例が多い。開示を実施する機関には公安委員会や議会も含まれている

 ~ 住民以外の者からの開示請求については、多くの自治体がそれを一切認めないという運用はしていない。
 ~ 職員の個人的なメモは開示対象に含まれない。
 ~ 情報公開を実施する機関として、多くの条例が独立行政法人を含んでいる。一方、公益社団法人・公益財団法人といった外郭団体は、法制度上独立した団体なので、実施機関には含まれない。






    補足<1> 「論作文演習」より

国・都道府県・市町村の役割分担について。「論作文演習」にてかつて出題したものを、演習参加者以外の方でも参照できるように、ここに再録しておく。ただし、この著述のテーマとは直接関係のないところは割愛した。なお、以下の問題は小論文問題というよりは専門記述に近い趣のある課題となっている。

現代における国、県〔都道府〕、市町村の役割の分担のあり方について論じなさい。(岡山県、〔 〕内は引用者が追加)



<内容のヒント>
1999年の『地方自治法』改正に始まった地域への権限委譲は、2011年の『地域主権関連一括法』の成立へと発展していった。そこでは、国から自治体への自治事務などに関する『義務付け・枠組み』を見直している。また、条例制定権も拡大している。これらは自治体の自主性の強化、政策的自由度の拡大を目的としている。

このような現状の中、確認しなければならない基本がある。それは、市町村と都道府県は同じ自治体であり上下関係はないということ。両者は対等な関係なのである。したがって両者とも、「直接」住民と向き合っているのである。ともすれば市町村だけが住民と「直接」向き合っているように考えがちだが、そうではない。地域主権が拡大する中、都道府県とてそれは同じ。違うのは、向き合う住民の範囲と規模である。県(※または志望先に応じて都・道・府。以下、県のみ示す)と市町村の役割の分担のあり方については、そこから考えねばならない。

市町村は当然、県より範囲・規模は小さいのだから、より身近で細かい住民サービスや政策を実施することになる。それに対し、県の役割は①広域、②連絡調整、③補完の3つではないかと思われる。

たとえば、河川の治水事業は流域の全市町村に関わることである。このような複数の市町村にまたがる「広域」的な政策については県が担うことになる。また、上流域・中流域・下流域各々の市町村では、その思惑や利害は違っていよう。それらの各市町村間の「連絡」を取り持ってパイプ役となり、利害を「調整」するのが県の役割となる。加えて、治水事業において、ある程度の役割を市町村へ割り振るにせよ、市町村の規模は様々だ。小さい規模の市町村では他の市町村ができることもできない場合がある。それを「補完」するのも県の役割である。さらに、河川などは他都府県にまたがることもある。それらの「連絡調整」を行い、場合よっては他都府県と連合して更なる「広域」な政策を行うのも県の役割である。もちろん国と県、国と市町村の「連絡調整」も重要な役割である。

このように県の役割分担を考えれば、自ずと市町村、そして国の役割分担も決まってくる。市町村はそれぞれの地域ののことに専念して、より細かく住民のニーズを拾い上げる。国は国際化対応により一層まい進する。そもそも地方分権改革は、国が外交・安全保障・エネルギー問題など国にしかできないことに注力するために進められたものだ。そのために地方のことは地方に任せることにした。であるなら、まず市町村は条例などを積極的に制定し、国や県からの権限の移譲を積極的に働きかけねばなるまい。まさに自立こそが、市町村の最大の役割とは言えまいか。


今回はもともと県の出題ということもあって、都道府県の役割を中心に書いたが、市役所志望者も当然、都道府県との関係は把握しておかなければならない。たとえば、『条例による事務処理の特例』制度というものがあり、都道府県と市町村が協議のうえ、都道府県は自主的に条例を定め、市町村に事務の移譲を図ることが可能なのである。また、2004年の改正自治法では市町村長から都道府県知事に対し、事務権限を移譲するよう要請することが可能となった。これらのことを踏まえたうえで、市役所志望者は、市の役割というのも考えていかなければならない。


  ○ 補足の補足:国の関与 ○

地方分権一括法により、国と地方自治体は上下関係でなく対等な立場で協力していく関係となった。とはいえ、地方自治制度が国家の統治権に由来している以上、国から地方自治に対しある程度の関与は必要となってくる。そこで国の関与には以下のような原則が定められている。
・法令を根拠とすること。
・目的達成のための必要最低限度な関与にすること。
・公正・透明性を確保すること。
ただ以下の事柄については、地方自治法を直接の根拠として関与が可能としている。
1)技術的な助言・勧告、そのための資料提出の要求ができる。
2)自治事務については是正を要求・勧告、法定受託事務については是正を指示することができる。
3)各大臣は、法定受託事務に限って、その是正のための処置を都道府県・市町村に代わって行うことができる(=代執行)。

  ↓

なお、これらの国の関与に不服がある場合、総務省に設置されている国地方係争処理委員会に審査の申し出をすることができる。
(この補足は主に国と都道府県の関係について述べ、市町村と都道府県・国の関係についてはほぼ割愛した。)




    補足<2> 「憲法論文」より


この項は憲法論文対策も兼ねている。が、もちろんその対策が不要な方にも役立つはずなので読んでおいて欲しい。

地方自治に関する次の問いについて論ぜよ。(国税)

(1)憲法第92条は「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」と定めている。ここにいう「地方自治の本旨」とは何かについて述べよ。

(2)憲法第94条は地方公共団体が「法律の範囲内で条例を制定することができる」ことを定めている。法律と条例の関係について言及しながら、条例制定権の限界について述べよ。

(3)「名護市における米軍のヘリポート基地建設の是非を問う市民投票に関する条例」や「吉野川稼動堰建設計画の賛否を問う徳島市住民投票条例」など、近年、条例による住民投票の制度化の例が増えてきている。このような住民投票条例の制定に関する憲法上の論点について、住民投票の結果が地方公共団体の長や議会を法的に拘束する場合とそうでない場合に分けて述べよ。



〔答え〕

(1)
『地方自治の本旨』については2つの意味がある。ひとつは、地方公共団体が中央政府から独立して地方の事務を処理すること。これは団体自治と呼ばる理念で、地方自治の分権的側面を表している。もうひとつは、住民が事務処理の決定過程に参加すること。これは住民自治と呼ばれる理念で、地方自治の民主主義的側面を表している。

(2)

条例は憲法・法律・命令の下位にある。よって、それらに違反する条例は、その部分が無効となる。それらに違反しなければ、その地方公共団体の事務に限って条例を制定できる。地方公共団体の事務であれば、自治事務についても、国(または都道府県)から委ねられた法定受託事務についても、条例を制定することができる。

②たとえば、財産権について。条例は、地域の特性に応じた財産権の規制を行うことができるとされる。また、罰則についても条例で設けることができると、地方自治法で定められている。加えて、課税については、総務大臣と協議しその同意を得たうえなら可能であると、地方税法に定められている。

③このように地方公共団体の事務に関して条例制定権を認めているということは、地方公共団体ごとに異なった規制がなされうることになる。例えば禁止事項について、地域ごとに罰則の軽重が生じるという事態が発生する。しかし判例では、地域ごとで取り扱いに差別が生じることは、憲法の想定内だから、法の下の平等に反することではないとしている。

④では、制定できない条例とは具体的にはどのようなものか。判例では以下のように示されている。まず、ある事柄について国の法令が規制する必要はなく放っておいても良いとしているのに、条例で規制することはできない。次に、国の法令が意図する目的や効果を妨害する条例も制定できない

⑤また、たとえば国が汚染物質排出基準を5ppm以下としているところを、それより厳しい3ppm以下とする条例(上乗せ条例と呼ばれる)や、国が一酸化炭素排出量を規制しているところに加えて、地方公共団体で二酸化炭素の排出量も規制しようとする条例(横だし条例と呼ばれる)は制定できるかという問題がある。判例では、その地方の実情を見れば国の法令とは別に規制する必要があると認められる場合は条例を制定できるとしている
以上、法律と条例の関係および条例制定権の限界について述べた。

(3)
もちろん、地方自治法に定められている住民投票(議会の解散や議員・首長の解職を住民が直接請求するもの)には拘束力がある。では、条例で定められた住民投票に拘束力を設けることができるか。(1)に示されている憲法92条の『地方自治の本旨』(住民自治)に照らせば法的に拘束力を設けること自体は憲法上問題ないとされる。ただし同時に92条には『法律でこれを定める』とあるので、『地方公共団体の組織及び運営に関する事項』を拘束するには法律による根拠付けが必要となろう
一方で法的な拘束力を条例がもたない場合は、住民自治の理念の基づいて尚更、憲法上の問題はないであろう。



(2)については、憲法論文問題で独立して問われる場合があるので、長目にしておいた。この国税の問題に限っていえば、条例制定権の限界について答えるのだから(2)の②③段落の内容は不要である。

④⑤はあのあまりに有名な徳島市公安条例事件の判例をもちろん下敷きにしている。その判例の中でも頻繁に引用される文言を、ここでも以下に引用しておく。

条例が国の法令に違反するかどうかは、両者の対象事項と規定文言を対比するのみでなく、それぞれの趣旨、目的、内容及び効果を比較し、両者の間に矛盾牴触があるかどうかによってこれを決しなければならない。

憲法論文受験者で、この文言が覚えられるのならそれに越したことはない。


 ( 参照 )

 日本国憲法  第8章 地方自治

第92条 地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。

第93条 ①地方公共団体には、法律の定めるところにより、その議事機関として議会を設置する。

 ②地方公共団体の長、その議会の議員及び法律の定めるその他の吏員は、その地方公共団体の住民が、直接これを選挙する。

第94条 地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる。

第95条 一の地方公共団体のみに適用される特別法は、法律の定めるところにより、その地方公共団体の住民の投票においてその過半数の同意を得なければ、国会は、これを制定することができない。

プロフィール

饗庭 悟 : AEBASATOL

Author:饗庭 悟 : AEBASATOL
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